Mūsdienu valstu politiskā struktūra ir veidota divu galveno modeļu - vienotā un federālā - ietvaros. Kāda ir katra no tām specifika? Kā tika izveidota valsts pārvaldes sistēma Krievijas Federācijā? Kāpēc pieredze federālā modeļa veidošanā dažādās valstīs var krasi atšķirties?
Federācija kā valsts struktūras forma
Kas ir federāla valsts? Tas īsteno federālisma principus, kas iepriekš nosaka vairākas atšķirības starp valstī izveidoto politiskās vadības sistēmu un vienoto modeli. Kādi ir šie principi? Balstoties uz kādām pazīmēm federālais valdības modelis ievērojami atšķiras no vienotās? Mēģināsim izveidot argumentāciju, izceļot federālā un vienotā modeļa kopīgos punktus un katram no tiem raksturīgās īpatnības.
Federācija un vienots stāvoklis: vai ir liela atšķirība?
Plaši tiek uzskatīts, ka vienota un federāla valsts ir divi polārie politiskie modeļi, kas ir fundamentāli atšķirīgi, gandrīz antagonisti. Tas nav pilnīgi taisnība. Fakts ir tāds, ka, šķiet, tikai viena federālajai valstij raksturīgā pazīme - administratīvais dalījums neatkarīgās politiskās vienībās - tiek novērota valstīs, kuras tradicionāli uzskata par vienotām. Piemēram, Francijā un Japānā ir attiecīgi departamenti un prefektūras, kurām, pēc dažu ekspertu domām, ir gandrīz lielāka politiskā neatkarība nekā, piemēram, Krievijas Federācijas subjektiem.
Vienotā tīrā veidā (nedaloties administratīvajās teritorijās) tagad ir maz valstu. Vienā vai otrā veidā lielākajā daļā vienoto valstu ir zināma politiska lokalizācija provinču, prefektūru, pašvaldību līmenī. Un šajā drīzāk to līdzība ar federālajiem.
Federācijas imitācija?
Tādējādi valsts politiskās struktūras uzbūvi nevar uzskatīt par faktoru tās nepārprotamai piesaistei kādam konkrētam modelim. Turklāt pastāv radikāls viedoklis, saskaņā ar kuru vairākums valstu, kuras sevi uzskata par federālām, faktiski rada piederību tikai tām valstīm, kuru valsts sistēmai ir klasiskas federācijas iezīmes (mēs tās apsvērsim vēlāk). Faktiski tas tiek darīts politiskā nolūkā. Viena no veiksmīgākajām federālajām zemēm pasaulē ir ASV.
Savukārt daudzas valstis uzskata par nepieciešamu tādā vai citādā veidā pievienoties Amerikas modelim, sadalot savu teritoriju štatos un konstitūcijā reģistrējot katrai valstij atbilstošo statusu. Faktiski atbilstošās politiskās vienības joprojām ir ļoti atkarīgas no centra.
Tajā pašā laikā, ja ņemam vērā klasiskās federālisma pazīmes, mēs redzam, ka valsts, kas uzbūvēta atbilstošā modeļa ietvaros, ļoti atšķirsies no vienotās. Tas ir, atšķirība starp diviem aplūkojamajiem veidiem ar federālisma galveno elementu faktisko (un ne tikai likumīgo) klātbūtni valsts politiskajā sistēmā būs ievērojama.
Federācijas pazīmes
Kādas ir galvenās iezīmes, kas piemīt federālai valstij? Valsts dalījums administratīvajās vienībās, kā mēs teicām iepriekš, neskaitās, pat ja mēs tos saucam par štatiem, bet konstitūcijā ir noteikts, ka štata modelis ir federācija.
Viena no valsts struktūras atbilstošās formas galvenajām pazīmēm ir tādu valdības struktūru darbība, kuras nav atbildīgas nevienai augstākai struktūrai galvenajos attīstības jautājumos.Federālās zemes subjektiem parasti ir izteikta neatkarība no galvaspilsētas attiecībā uz galvenajiem jautājumiem, kas saistīti ar ekonomikas attīstību, sabiedrību, valsts un pašvaldību politiku.
Turklāt federāciju veidojošo administratīvo vienību rīcības brīvības faktiskā aizpildīšana ir atkarīga no tiesību aktu satura par pilnvaru nodalīšanu starp federālajām varas iestādēm un tām, kas darbojas reģionālā līmenī. Dažu valstu politiskajās sistēmās subjektiem ir ļoti liela neatkarība, piemēram, ASV. Amerikā šāda parādība kā federālā programma (ja mēs to saprotam kā plaša mēroga iniciatīvu, kas ietekmē visu pilsoņu intereses) ir diezgan reta parādība. Krievijas Federācijā parasti nav daudz likumu, kas ir saistoši visā valstī, piemēram, Darba un civildienesta kodeksi. Tā vietā ASV ir tiesību aktu kolekcijas vienas tiesību nozares ietvaros.
Savukārt, neskatoties uz to, ka Krievijas Federācija ir federāla valsts, ir ļoti daudz piemēru, kad noteiktas programmas, iniciatīvas un prioritātes, kas noteiktas federālā līmenī, bija jāīsteno Krievijas reģionu līmenī. Tas, savukārt, nozīmēja zināmu pārskatatbildību par subjektu darbībām centra priekšā. Krievijā visas valsts teritorijā ir saistoši darba un civildienesta kodeksi.
Vēl viena federācijas pazīme ir pilna likumdošanas cikla klātbūtne trīs valdības atzari - likumdošanas, izpildvaras un tiesas. Tas ir, federālo valsti veidojošajās vienībās lielākajā daļā gadījumu ir vietējais parlaments (likumdošanas struktūra), vietējā valdība (izpildvara) un arī Augstākā tiesa. Likumdošanas iniciatīva var un vajadzētu nākt, pirmkārt, no reģionālajiem politiskā procesa dalībniekiem.
Nākamā vissvarīgākā federācijas pazīme ir neatkarīgu, ierobežotā mērā vienību, kas ir atbildīgas par budžeta centru, esamība. Tomēr šis kritērijs ir viens no pretrunīgākajiem. Fakts ir tāds, ka federālo zemju ietvaros pastāv ļoti daudz valstu budžeta politikas modeļu, un tos nav viegli klasificēt pat dažās grupās.
Ļaujiet mums vēlreiz ņemt vērā krievu un amerikāņu sistēmas ierīces valstī. Valsts budžeti Amerikas Savienotajās Valstīs daudz mazākā mērā nekā Krievijas Federācijā ir atkarīgi no centra subsīdijām, bet tām ir lielākas pilnvaras iekasēt nodokļus. Tas ļauj daudziem Amerikas federācijas subjektiem izveidot, piemēram, savus policistus, medicīnas un citus pakalpojumus. Savukārt Krievijā budžeta sistēmas vienotības princips ir noteikts likumdošanas līmenī. Daudzi valdības dienesti ir centralizēti. Tādējādi eksperti atzīst budžeta neatkarību kā vienu no federālisma pazīmēm, taču tas rada diskusijas par tā lomu.
Vienotas valsts pazīmes
Pēc federālās zemes galveno iezīmju uzskaitīšanas mēs apsveram atbilstošos kritērijus valstīm ar vienotu politiskās struktūras formu. Dažus no tiem var saukt, pamatojoties uz kontrastu noteikšanas loģiku ar federālo modeli. Tas ir, vienotās valstīs parasti reģionālās iestādes ir atbildīgas par lielāko daļu centra jautājumu, tām nav pilnīga likumdošanas cikla, un budžeta politika kopumā tiek noteikta arī galvaspilsētā.
Daži eksperti kā vienu no tipiskām vienotas valsts pazīmēm nosaka politiskā komponenta neesamību, nosakot valsts administratīvo daļu robežas. Tas ir, vienkārši sakot, iedzīvotājiem un teritorijām, kurās valsts ir sadalīta, varas iestādēm ir vienalga, kur tā dzīvo. Galvaspilsētā tiek pieņemtas galvenās tiesību normas, kas nosaka, kā attīstīsies ekonomika un sabiedrība - tās visur tiks vienādi ieviestas.
Administratīvo teritoriju robežas var mainīties diezgan viegli. Parasti federālajai valsts sistēmai nav šādas elastības. Ja, teiksim, lai Mērilenda varētu nodot daļu Virdžīnijas teritorijas, ir jāiziet sarežģītākās sarunu un apstiprināšanas procedūras, kad Krievijā Komi-Permjakas autonomais apgabals ietilpa Permas reģionā, autonomā apgabala iedzīvotājiem bija jāsniedz atbilstošs apstiprinājums - viņi to deva, un viņi varēja arī varas iestādēm atteikties no vēlmes pāriet cita federācijas subjekta jurisdikcijā.
Administratīvās un politiskās vienības vienotās valstīs parasti nav pilnvarotas slēgt līgumus ar ārvalstīm. Atbilstošās funkcijas veic centrs. Savukārt valsts federālā forma bieži nozīmē pietiekamu subjektu neatkarību ārpolitiskajā darbībā.
Vietējās teritorijas vienoto valstu ietvaros nav tiesīgas pieņemt likumus, kas kaut kādā veidā ierobežo citu administratīvo vienību iedzīvotāju tiesības. Savukārt, ja, piemēram, Amerikas Savienotajās Valstīs valsts līmenī tiek pieņemts likums, kas aizliedz lietot plastmasas maisiņus (tas it īpaši nesen tika pieņemts Kalifornijā), tad ne tikai štata iedzīvotāji, bet visi tie, kas apmeklē doto politisko tēmu.
Vienoto valstu administratīvās vienības parasti nav pilnvarotas izdot šādus likumus (taču tos var pieņemt centrs, lai tos vēlāk īstenotu noteiktā valsts teritorijā).
Krievijas modeļa iezīmes
Krievija ir federāla valsts. Tas ir precīzi noteikts mūsu valsts konstitūcijā. Galvenās iezīmes, kas raksturo valsts federālo struktūru, parasti ir Krievijas politiskajā modelī. Tādējādi Krievijas Federācijā ir vienības, kurās var notikt pilns likumdošanas cikls, reģionālo iestāžu darbībām ir diezgan ierobežota atbildība centra priekšā, katram federācijas subjektam ir savs budžets. Kādas citas pazīmes raksturo Krievijas federālisma modelis? Sāksim ar vissvarīgākajiem vēsturiskajiem faktiem.
Starp Krievijas Federācijas teritoriālā dalījuma principiem subjektos un padomju valdības modeli mūsdienās ir ievērojama nepārtrauktība. Reģioni, republikas, teritorijas, rajoni - tas tika ieviests padomju valsts pārvaldes modelī. PSRS pakļautībā esošās varas iestādes noteica Krievijas Federācijas modernāko veidojošo vienību teritorijas.
Savukārt Krievijas impērija tika uzskatīta par vienotu valsti. Valsts teritorija tika sadalīta provincēs, taču tām nebija izteiktas neatkarības pazīmju. Valsts pārvaldība tika veikta centralizēti. Kāpēc Krievijas (kā arī citu republiku) teritorija tika sadalīta padomju laikā, un katram subjektam tika piešķirta relatīvā neatkarība (pārveidota par mūsdienu Krievijas federālisma modeli)? Kāpēc, piemēram, Baltkrievija, Ukraina un Kazahstāna kļuva par vienotām valstīm, bet Krievija - par federālām?
Par šo tēmu ir tik daudz viedokļu. Saskaņā ar vienu no tiem padomju republiku sadalījumu reģionos noteica ekonomiskais faktors. Šīs vai tās teritorijas tika noteiktas, pamatojoties uz nozīmīgu infrastruktūras objektu izvietojumu, kā arī derīgo izrakteņu atradnēm, transporta ceļiem, jūras tuvumu utt.
Vēl viens faktors ir nacionāls. Daudzas mūsdienu Krievijas republikas teritorijā sakrīt ar nominālo tautu apdzīvotajām vietām. Faktiski šis aspekts, kā uzskata daudzi pētnieki, iepriekš noteica faktu, ka Krievija ir federāla valsts un Kazahstāna ir vienota valsts.Kaimiņvalstī neveidojās vēsturiski nozīmīgas teritorijas, kurās kompakti dzīvoja tautas, kas kompakti līdzinājās kazahiem (nominālajai tautai), krievi, uzbeki, vācieši, ukraiņi (kuriem bija savas valstis).
Nacionālais faktors
Tādējādi Krievijas Federācijas valdības modeli, ņemot vērā kopējo viedokli, lielā mērā diktē fakts, ka mūsu valsts ir daudznacionāla. Savukārt to teritoriju, kurās pārsvarā dzīvo krievi, dalījums subjektos - oblastos un teritorijās - ir saistīts ar faktu, ka no teritoriālās organizācijas viedokļa tas ir diezgan grūti un no kultūrvēsturiskā konteksta viedokļa nav īsti ieteicams veidot noteiktu “krievu republiku”. Tādējādi Krievija, kurai ir galvenās federālās valsts iezīmes, lielā mērā ir kļuvusi par padomju politiskās struktūras modeļa pēcteci. Pirms PSRS mūsu valstī praktiski nebija federālisma tradīciju.
Kādas vēl var atzīmēt Krievijas politiskā modeļa iezīmes? Faktiski mēs jau netieši esam izraudzījušies vienu no tiem. Krievijas Federācija ir federāla valsts ar dažādiem priekšmetiem. Mūsu valstī ietilpst republikas, reģioni, teritorijas, kā arī federālas nozīmes pilsētas. Savukārt federācijas subjekti ir sadalīti pašvaldībās. Tādējādi Krievijas Federācijā ir pietiekami izteikta teritoriālo vienību vertikālā padotība federācijas subjektu ietvaros. Apsveriet to sīkāk.
Krievijas valdības sistēma
Iepriekš, definējot, kas atšķir vienotu un federālu valsti, mēs ierakstījām, ka gandrīz visas pasaules valstis tā vai citādi ir sadalītas administratīvās vienībās. Mēs to varam teikt modeļa ietvaros Krievijas Federācijas politiskā struktūra Šis noteikums ir raksturīgs arī vienībām, kas ietilpst Krievijā. Pateicoties pietiekami izteiktajai federālās nozīmes republiku, teritoriju, reģionu un pilsētu neatkarībai, to iekšienē veidojas vēl vairāki politiskā spēka soļi.
Tajā pašā laikā atsevišķiem kritērijiem ir raksturīgas atbilstošās administratīvās struktūras sistēmas, kuras mēs esam noteikuši par raksturīgām vienotām valstīm. Tas ir, neskatoties uz to, ka Krievija ir nenoliedzami federāla valsts, tās subjekti pēc dažiem kritērijiem tiek veidoti saskaņā ar vienotiem politiskās varas izmantošanas principiem. Ko tas izsaka?
Vienotā modeļa reģionālā versija
Krievijas Federācijas republikas, teritorijas un reģioni ir sadalīti divu veidu administratīvajās vienībās - pilsētu rajonos un pašvaldību rajonos. Šajā shēmā ir papildu pakļautība. Pašvaldības rajons ietver pilsētu un lauku apmetnes, kas, savukārt, ietver pilsētas, pilsētas, ciematus un ciematus. Pilsētas, kurām ir federāla nozīme ietver īpašas administratīvās vienības - iekšpilsētas teritorijas.
Rajoniem, rajoniem, apmetnēm un citām teritoriālajām vienībām, kas ietilpst Krievijas Federācijas sastāvā, lielākoties ir raksturīgas tās pašas pazīmes kā politiskajām struktūrām vienotās valstīs. Tas ir, atbilstošā līmenī trijās nodaļās nav iestāžu, nav pilnvaru slēgt starptautiskus līgumus, ir atbildība centra priekšā (federācijas subjekta galvaspilsēta) ekonomiskajā un politiskajā darbībā.
Kas ir efektīvāk - vienota vai federāla valsts?
Mēs salīdzinājām vienotu un tiesisku valsti pēc vairākiem galvenajiem kritērijiem. Vai ir iespējams viennozīmīgi novērtēt kādu no šiem diviem valsts struktūras modeļiem kā efektīvāku? Droši vien nē. Galvenokārt tāpēc, ka izšķiroša loma ir valsts vēsturiskās attīstības faktoram. Iespējams, ka federāla valsts nav gluži piemērota konkrētai nācijai.
Valstis ir ļoti atšķirīgas politiskajā kultūrā, pašpārvaldes tradīcijās.Federācijas organizēšana var būt sarežģīta, jo trūkst pamatojuma sadalīt teritoriju vienībās ar izteiktu neatkarību. Ja mēs runājam, piemēram, par Amerikas Savienotajām Valstīm, tad mēs atgādinām, ka šī valsts tika izveidota sākotnēji neatkarīgo valstu apvienošanās dēļ, tas ir, centripetālo tendenču dēļ. Amerikas scenārijā mēs runājam par unikālu politiskās konsolidācijas gadījumu.
Padomju modelī, ja turaties pie kopējās versijas, republiku sadalījumu papildu vienībās noteica ekonomiski iemesli. Zemes Vācijā savukārt lielā mērā sakrīt ar vēsturiskajām teritorijām, kuras piedalījās apvienošanā par valsti, kuras rezultātus Bismarks fiksēja 19. gadsimta 70. gados.
Tādējādi federācijas izveidošana ir jānosaka politiskā, sociālā vai ekonomiskā kontekstā. Tikai šajā gadījumā pastāv iespēja izveidot efektīvu federālo tiesisko valsti, nevis parādīsies ārvalstu modeļa veiksmīga kopēšana. Nepavisam nav nepieciešams, lai attiecīgā koncepcija būtu savietojama ar valsti, kas vēsturiskā kontekstā darbojās pēc vienotiem principiem.
