Vietējā pašvaldība ir process, kas ir ārkārtīgi nozīmīgs efektīvas valsts veidošanā. Ir svarīgi, lai pilsoņu tiesības, ko garantē likumi autonomas politiskas pašorganizācijas de jure aspektā, atrastu atbilstību reālajiem procesiem vietējo de facto varas iestāžu veidošanās līmenī. Kādi pašvaldību politisko institūciju darbības modeļi pastāv pasaulē? Kāda ir specifika pašvaldību sistēmas Krievijas Federācijā?
Vietējās pašvaldības būtība
Pēc zinātnieku aprindās plaši izplatītā viedokļa vietējā pašvaldība jāsaprot kā varas organizācija vietējo administratīvo un politisko vienību ietvaros. Atkarībā no juridiskās tradīcijas, kas pieņemta konkrētā valstī, tās var saukt un klasificēt dažādos veidos. Piemēram, Krievijas Federācijā tās ir pilsētas, rajoni un apdzīvotas vietas. Vietējās pašpārvaldes organizācijas vispārējie principi ir dot attiecīgajām vietējām pārvaldes struktūrām iespējas izveidot efektīvu sociāli ekonomiskās un politiskās attīstības stratēģiju, ņemot vērā vietējās īpatnības.
Tāpēc domājams, ka valsts galvaspilsēta lielākajā daļā gadījumu tiks galā ar šādiem uzdevumiem mazāk efektīvi nekā vietējās varas iestādes. Un tāpēc valsts politiskais centrs (vai federālā vienība, kas ir tā daļa) deleģē daļu no varas vietējās valdības līmenī. Var atzīmēt, ka Krievijā un daudzās citās pasaules valstīs vietējās administratīvi politiskās vienības, kurām ir tiesības organizēt pašpārvaldi, sauc par pašvaldībām.
Dažos gadījumos pašvaldību sistēmas organizācijas pamatprincipi ietver attiecīgo politisko institūciju, kas darbojas vietējās teritorijās, nodalīšanu no valsts varas. Īpaši šī pieeja ir nostiprināta Krievijas Federācijas konstitūcijā. Tādējādi Krievijas valsts un pašvaldību energosistēmas formāli darbojas neatkarīgi.
Pašvaldības juridiskais pamats
Balstoties uz konkrētā valstī spēkā esošā tiesiskā režīma specifiku, vietējās pašpārvaldes organizācijas principi var atšķirties. Tādējādi ir svarīgi, kādi normatīvie akti reglamentē procesus, ar kuriem pašvaldības izmanto tiesības organizēt vietējo pašpārvaldi. Krievijas tiesību sistēmā galvenie tiesību avoti ir konstitūcija, atbilstoša līmeņa federālie likumi un noteikumi, kā arī avoti, kas publicēti Krievijas Federācijas un pašvaldību veidojošo vienību līmenī.
Starp svarīgākajiem avotiem valsts līmenī ir federālais likums “Par vietējās pašpārvaldes organizācijas vispārējiem principiem”. Šis tiesību akts lielā mērā ir saistīts ar nozīmīgu starptautisku avotu - Eiropas Pašvaldību hartu, kuru Krievijas varas iestādes ratificēja 1998. gadā.
Proti, attiecīgais starptautiskais normatīvais akts definē vietējās pašpārvaldes organizācijas vispārīgos principus un nosaka arī garantijas pašvaldību teritoriju tiesiskās suverenitātes aizsardzībai. Turklāt šajā dokumentā tiek pieņemts, ka vietējā politiskā līmenī tiks izveidotas nepieciešamās administratīvās struktūras, kurām varētu būt noteiktas vienošanās par varas sadalījumu ar federālo vai reģionālo centru.
Vietējā valdība un Krievijas konstitūcija
Apsvērsim, kā vietējās pašpārvaldes organizācijas principi ir nostiprināti Krievijas valsts pamatlikumā. Krievijas Federācijas konstitūcijā ir atsevišķa nodaļa, kurā ietverti noteikumi, kas reglamentē pašvaldību iestāžu veidošanas procesus. Advokāti sauc šādus galvenos noteikumus, kas atspoguļo vietējās pašvaldības principus.
Pirmkārt, tā ir mūsu atzītā pašvaldību pārvaldības organizācijas neatkarība virs likumā garantētajām robežām, kas arī izpaužas faktā, ka pašvaldības nav iekļautas valsts politisko institūciju sistēmā.
Otrkārt, galvenie darbības organizācijas principi pašvaldības iestādes Krievijas Federācijas iestādes pieņem, ka pilsētu, reģionu un apdzīvoto vietu iedzīvotājiem ir tiesības pieņemt lēmumus par vietējā īpašuma atsavināšanu.
Treškārt, paši pilsoņi tiek aicināti tieši piedalīties vietējā pašvaldībā, piedaloties referendumos, vēlēšanās un citos likumos paredzētos likuma izteikšanas veidos. Arī iedzīvotāji patstāvīgi nosaka pašvaldības iestādes struktūru.
Ceturtkārt, mainot to administratīvi politisko teritoriju robežas, kuras īsteno vietējo pašpārvaldi, ir jāņem vērā attiecīgajās teritorijās dzīvojošo pilsoņu viedoklis.
Krievijas vietējās pašpārvaldes modelis: teorija un prakse
Tādējādi Krievijas Federācijas konstitūcija, kā arī federālais likums “Par vietējās pašpārvaldes organizācijas vispārējiem principiem” liek domāt, ka vietējās administratīvi politiskās vienības Krievijas Federācijā formāli ir neatkarīgas no centra. Tomēr daudzi eksperti uzskata, ka pašvaldību faktiskā autonomija nemaz nav tik acīmredzama. Tas galvenokārt izskaidrojams ar to, ka Krievijas Federācijā efektīva sabiedrības vai tiesu kontrole pār pārstāvības vai izpildvaras struktūru darbībām vietējo administratīvo un politisko vienību līmenī.
Tas ir, ja relatīvi runājot, politiskais centrs deleģē pārāk daudz de facto autoritāšu pašvaldību līmenī, tad būs iespēja izveidot varas struktūras, kuras neinteresē politiskās pašorganizācijas kvalitāte.
Tomēr, tiklīdz Krievijas sabiedrība sasniegs nepieciešamo politiskā brieduma līmeni un varēs izmantot visas iespējas autonomas pārvaldības organizēšanai pašvaldībās, analītiķi uzskata, ka visi mehānismi, kas tagad darbojas de jure, būs ļoti noderīgi.
Vietējās pašvaldības organizācija: starptautiskā pieredze
Apsveriet, kādi varētu būt varas organizācijas principi vietējo teritoriju ietvaros ārvalstīs. Pašvaldības tradīcijas tiek pieņemtas lielākajā daļā mūsdienu valstu. Tas jo īpaši nozīmē stingra tiesiskā regulējuma izveidi attiecīgo politisko institūciju organizēšanai.
Var atzīmēt, ka Rietumu valstu vietējās pašpārvaldes sistēmas organizēšanas principi tiek organizēti trīs pamatmodeļu ietvaros - angļu, franču, kā arī jauktie, apvienojot pirmo divu pazīmes.
Pirmais modelis attiecīgi tiek praktizēts ASV, Lielbritānijā un citās Sadraudzības valstīs - piemēram, Kanādā. Šī modeļa specifika ir tāda, ka vietējās varas iestādes parasti nav atbildīgas nekādu augstāku politisko struktūru priekšā. Tas ir, viņiem tika dotas diezgan taustāmas pilnvaras, lai īstenotu neatkarīgu vietējās pārvaldes politiku. Savukārt, ja ir jautājums par vietējo struktūru darbības efektivitātes pārbaudi, tad par to parasti nodarbojas tiesa vai augstākā līmeņa varas struktūras centra līmenī.
Francijas modelis, ko sauc arī par kontinentālo modeli, ir saistīts ar ievērojamu valdības iejaukšanos pašvaldību darbā. Tādā veidā pašvaldības kļūst atbildīgas par politisko centru.
Kā atzīmē daži juristi, pašpārvaldes organizācijas ietvaros saskaņā ar Francijas shēmu iedzīvotājiem bieži ir lielākas iespējas ietekmēt vadības procesus - dažos gadījumos to nav. pārstāvības struktūras varas iestādes, kuras, pēc angļu valodas parauga, parasti atrodas pašvaldībās. Bet ir iespējama trešā vietējās pašpārvaldes organizācijas versija, apvienojot katra no tām, kuras mēs uzskatām, iezīmes.
Koncepcijas bez robežām
Tajā pašā laikā var atzīmēt faktu, ka praksē vietējās pašpārvaldes organizācijas principi aplūkotajos modeļos neatšķiras tik daudz, cik to var redzēt attiecību veidošanas loģikā starp vietējām politiskajām vienībām un centru. Attiecīgo teritoriju iedzīvotājiem vienā vai otrā veidā ir nepieciešamie pamata resursi efektīvas pašpārvaldes organizēšanai. Attiecīgie modeļi atbilst noteiktiem kritērijiem, kurus uzskata par svarīgiem valsts politiskās sistēmas brieduma rādītājiem. Apsveriet tos.
Vietējās pašvaldības modeļa efektivitātes kritēriji
Kā mēs jau esam atzīmējuši iepriekš, vietējās pašvaldības sistēmas organizēšanas vispārējie principi attiecīgajā valstī paredz, ka centrs deleģē noteiktas pilnvaras vietējam līmenim, lai efektīvāk risinātu aktuālas sociālekonomiskās un politiskās problēmas. Tajā pašā laikā vēl nav izstrādāti vispārpieņemti šīs efektivitātes mērīšanas mehānismi. Daži pētnieki dod priekšroku pētīt, piemēram, sabiedrisko domu, izmantojot socioloģiskus jautājumus, savukārt citi dod priekšroku sociālekonomisko rādītāju analīzei.
Jo īpaši pastāv modelis, kurā īpaša uzmanība tiek pievērsta vietējo iestāžu statusa politiskajai un juridiskajai analīzei. Pirmkārt, attiecīgā pētījuma mērķis ir noskaidrot vietējo politisko institūciju patieso neatkarību no centra. Gadās, ka konkrētā valstī ar nelielu pieredzi demokrātisku institūciju veidošanā, piemēram, var ieviest angļu vai kontinentālo modeli, tomēr tai raksturīgie pašvaldību sistēmas organizācijas principi tiks pasludināti vairāk, nekā darbojas reāli.
Tiek gaidītas pilsoniskās iniciatīvas
Vēl viens kritērijs ir pilsoņu iesaistīšanās pakāpe pašpārvaldē, kas dzīvo noteiktas administratīvās vienības ietvaros. Protams, daudz kas ir atkarīgs no iedzīvotāju politiskās kultūras līmeņa, noteiktām tradīcijām attiecībā uz cilvēku līdzdalību savas pilsētas vai reģiona pārvaldībā. Tiek pieņemts, ka vispārējie vietējās pašpārvaldes organizācijas principi ir pilsoņiem pazīstami un viņi ir gatavi pildīt savu lomu. Tomēr bez atbilstoša normatīvā regulējuma, pēc analītiķu domām, cilvēkiem būs grūti, neatkarīgi no tā, cik aktīvi viņi darbojas, ņemot vērā vēlmi pārvaldīt savu teritoriju, organizēt efektīvas pašvaldību institūcijas.
Protams, papildus likumā garantētajām iespējām pilsoņiem piedalīties vietējā pašvaldībā ir jābūt arī citiem stimuliem - piemēram, elementiem pašorganizācijas kultūras veicināšanai skolās, plašsaziņas līdzekļu līmenī kā publisku pasākumu sastāvdaļa.
Vietējā valdība un finanses
Jebkuras valsts pašvaldību pašpārvaldes organizēšanas principu sistēma nozīmē nozīmīgu pilsoņu vietējās politiskās pašorganizācijas procesa finansiālā komponenta lomu. Cilvēkiem jāspēj ne tikai efektīvi pārvaldīt savu teritoriju, bet arī attīstīt ekonomiku un nodrošināt pienācīgu labklājības līmeni iedzīvotājiem savā pilsētā vai reģionā.Tāpēc pašvaldībām jābūt finanšu līdzekļiem.
Ja mēs runājam par Krievijas vietējo pašvaldību organizācijas modeli, tad katrai Krievijas Federācijas vietējai administratīvajai un politiskajai struktūrai ir savs budžets, kā arī tiesības to izmantot patstāvīgi. Var atzīmēt, ka Krievijas Federācijas budžeta kodekss paredz ievērojamas federālo un reģionālo nodokļu nodevu daļas atgriešanos pašvaldību līmenī likumā noteikto standartu ietvaros. Tas ir, tas, ko uzņēmumi nopelna noteiktā pilsētā, pilnībā nenonāk federālajā centrā, kā tas dažreiz tiek pausts plašsaziņas līdzekļos un dažādās tiešsaistes diskusijās.
Tajā pašā laikā Krievijas nacionālās budžeta attiecību sistēmas specifika paredz pietiekami izteiktu vietējo, reģionālo un federālo finanšu institūciju vertikālu integrāciju. Patiesībā, pat likumdošanas līmenī, Krievijas Federācijā tiek atzīta budžeta sistēmas vienotība. Un tā ir zināma pašvaldību iestāžu darbības ekonomiskā aspekta specifika. Kā mēs atzīmējām iepriekš, Krievijas Federācijas konstitūcija (kā arī likums par vispārējiem principiem vietējās pašpārvaldes organizēšanā Krievijas Federācijā) daudz saka par vietējo politisko institūciju formālo autonomiju. Savukārt finanšu tiesību avoti de jure bija diezgan skaidri izteikti, kā uzskata daudzi juristi, budžeta sistēmas centralizācija.
Daudzi eksperti tomēr uzskata šo modeli par diezgan pieņemamu, ņemot vērā faktu, ka ekonomisko sistēmu attīstības līmenis dažādos Krievijas reģionos un pašvaldībās vienā federālā subjektā var ievērojami atšķirties. Tas ir, centralizācija galvenokārt ir vajadzīga, lai pēc tam taisnīgi sadalītu budžeta līdzekļus, nodrošinot subsīdijas, subsīdijas vai subsīdijas. Ar nodokļu atmaksu saskaņā ar RF budžeta kodeksā atspoguļotajiem standartiem var nepietikt.
Savukārt pasaulē ir budžeta modeļi, kurus raksturo liela autonomija no centra. Jo īpaši tas ir veids, kā tiek sakārtotas ASV štatu finanšu sistēmas. Katra valsts lielākoties pati sevi sedz. Bet, kā atzīmē daudzi eksperti, šai tradīcijai ir vairāk vēsturiska pamata: patiesībā ASV ir valsts, kas izveidojās centripetālu tendenču dēļ, sākotnēji to veidoja neatkarīgas politiskas vienības ar savu ekonomiku un politisko sistēmu. Protams, atšķirība dažādu ASV štatu attīstībā, salīdzinot daudzus Krievijas reģionus savā starpā, var būt ievērojama - gan algas, gan IKP, gan citu ekonomisko rādītāju ziņā.
Tomēr, ņemot vērā iedibinātās izteiktas suverenitātes tradīcijas attiecībā uz centru, ASV štati veido diezgan neatkarīgus budžetus. Savukārt pašvaldību līmenī tiek turpināta arī valsts finanšu sistēmas neatkarība no federālā centra. Tāpēc ļoti nozīmīga loma ASV ir vietējiem nodokļiem. Tajā pašā laikā subsīdijas un subsīdijas Amerikas budžeta sistēmā nav reta parādība. Aptuveni 15-20% no dažu valstu un pašvaldību ieņēmumiem var gūt no augstāka līmeņa politiskās pārvaldības finanšu resursiem.
Politiskās struktūras un budžeta attiecības
Tādējādi mēs varam atzīmēt, ka pašvaldību budžeta sistēmu organizēšanas procesa principi var būt nedaudz līdzīgi tam, kā attiecīgo centru politiskās varas ir saistītas ar centru. Ar izteiktu dažādu valdības līmeņu integrāciju, piemēram, Krievijā, budžets var būt arī “vertikāls”. Savukārt Amerikas modelī, kurā valstis un pašvaldības ir diezgan neatkarīgas no centra, budžeta sistēmas organizēšanas pamatprincipi var nozīmēt arī autonomiju.
