Krievijas publiskā kapitāla pārvaldības sistēma nodrošina ļoti plaša spektra dažādu institūciju darbību. Starp tiem ir budžeta līdzekļi. Tagad viņu loma Krievijas finanšu sistēmas attīstībā tiek uzskatīta par nebūtiskāko, taču šo struktūru dažādu sociālo problēmu risināšanas pieredze ir interesanta un to var izmantot, lai uzlabotu pašreizējo valsts kapitāla pārvaldības modeli. Kādas ir budžeta līdzekļu iezīmes? Kādus uzdevumus viņi risina?
Kas ir valsts fondi?
Krievijas valsts finanšu sistēmā ir 3 galvenie iestāžu tipi, kas valsts interesēs veic dažādus kapitāla darījumus - budžets (saukts arī par trastu), papildu budžeta līdzekļi, kā arī specializētas nodaļas. Ir arī vietējie fondi budžeta iestādes - tie visbiežāk nozīmē īpašus kontus, kuros ņemti vērā finanšu resursi, ko organizācija piešķīrusi noteiktām vajadzībām.
Budžeta un ārpusbudžeta struktūras: līdzības un atšķirības
Bet kāda ir tieši šo organizāciju specifika?
Krievijas Federācijas tiesību aktos jēdziens "budžeta līdzekļi" tika ietverts 1995. gadā. Atbilstošais statuss saņēma dažas organizācijas, kuras iepriekš bija budžeta. To pārveidošana par jauna veida iestādēm bija saistīta ar vajadzību optimizēt noteiktu valsts izdevumu mērķtiecīgu finansēšanas mehānismu.
Budžeta un ārpusbudžeta līdzekļus vieno tas, ka abu veidu organizācijas izmanto valsts līdzekļus. Turklāt galvenokārt ir vērsti abu veidu iestāžu izdevumu posteņi. Raugoties no vadības struktūras un pamatprincipiem, arī budžeta līdzekļi un ārpusbudžeta organizācijas ir diezgan tuvu.
Tomēr šāda veida iestādēm ir raksturīgas dažas atšķirīgas iezīmes:
- pakļautība un atbildība valsts varas iestādēm;
- ierobežots pilnvaru loks attiecībā uz kapitāla izmantošanu mērķiem, kas nav saistīti ar iestādes darbību.
Tādējādi attiecīgie fondi tiek aicināti nodrošināt efektīvu dažādu jomu budžeta atbalsta valsts programmu īstenošanu, kuru galvenie kritēriji ir:
- izdevumu virzienu maksimāla atbilstība iestāžu mērķa prioritātēm;
- finanšu darījumu pārredzamība.
Savukārt ārpusbudžeta fondiem raksturīga ievērojami lielāka autonomija nekā attiecīgajās iestādēs kapitāla pārvaldības jomā. Attiecīgās vadības organizācijas arī pašas pieņem galvenos vadības lēmumus.
Budžeta līdzekļu priekšrocības un trūkumi
Ja salīdzinām budžeta līdzekļus un ārpusbudžeta līdzekļus - kuru no tiem var uzskatīt par efektīvāku publiskā kapitāla pārvaldībā? Ekspertu viedokļi par šo jautājumu ir ļoti dažādi.
Pastāv viedoklis, saskaņā ar kuru mērķtiecīgi budžeta līdzekļi ļauj organizēt valsts līdzekļu sadali, lai pēc iespējas samazinātu to nepareizos tēriņus, jo tie ir tieši pakļauti varas iestādēm. Savukārt, pēc dažu ekspertu domām, ārpusbudžeta struktūras lielākas autonomijas dēļ valsts kapitālu var pārvaldīt mazāk efektīvi un ne tik caurskatāmi.
Bet ir pretējs viedoklis, saskaņā ar kuru ārpusbudžeta iestādes kā autonomas struktūras likumdošanas līmenī var regulēt un kontrolēt daudz stingrāk nekā budžeta līdzekļus. Savukārt pārlieku stingrs attiecīgo organizāciju darbības regulējums var izraisīt kapitāla ieguldījumu palēnināšanos valsts vajadzībām, atsevišķu programmu īstenošanas kavēšanos.
Tādējādi budžeta līdzekļu darbībā var atrast gan priekšrocības, gan trūkumus - no valsts līdzekļu efektīvas izmantošanas viedokļa. Attiecīgo struktūru neapstrīdamās priekšrocības pamatoti tiek attiecinātas uz pilnīgu naudas kapitāla kontroli, lai samazinātu līdzekļu ļaunprātīgu izmantošanu. Turklāt budžeta līdzekļu izmantošana no valsts puses nozīmē tiešu iestāžu ietekmi uz to, ka šī institūcija pieņem lēmumus par ekonomikas pārvaldību un personāla politiku.
Tajā pašā laikā pārmērīga iestāžu iejaukšanās attiecīgo struktūru darbībā, ko izmanto kā līdzekļu izlietojuma uzraudzības instrumentu, var ievērojami samazināt finansēto valsts programmu ieviešanas efektivitāti. Šajā gadījumā budžeta līdzekļu efektivitāte var būt zemāka nekā papildu budžeta līdzekļu efektivitāte, neskatoties uz to, ka pēdējie ir autonomāki un iestādes tos tik aktīvi nekontrolē.
Kādi ieguldījumu fondi darbojas Krievijā?
Apsveriet patiešām funkcionējošu mērķtiecīgu budžeta līdzekļu piemērus Krievijas Federācijā. Pirmkārt, ir vērts atzīmēt, ka iepriekš minētajām struktūrām bija galvenā loma Krievijas sociālekonomiskajā attīstībā - tās galvenokārt tika izveidotas un iesaistītas budžeta programmu īstenošanai 90. gados.
Starp slavenākajām mūsdienu struktūrām var identificēt, piemēram, Federālo ceļu fondu. Tā tika izveidota 2011. gadā. Bez viņa tika nodibināti arī ceļu fondi reģionos. Kādi uzdevumi tiek uzticēti attiecīgajai organizācijai?
Ceļu departamentu līmenī izveidotā budžeta līdzekļu sistēma ir izstrādāta, lai atrisinātu problēmas, kas saistītas ar pārejas ieviešanu uz Krievijas Federācijas maģistrāļu uzturēšanas izmaksām saskaņā ar Krievijas valdības ieviestajiem standartiem. Fondam būtu jānodrošina efektīva budžeta līdzekļu izstrāde, ko valsts piešķir ceļu būvei un remontam. Šajā gadījumā mēs runājam par simtiem miljardu rubļu, kuriem nepieciešama efektīva izplatīšana.
Ar tiešu federālā ceļu fonda un reģionālo struktūru līdzdalību tiek plānots īstenot vairākas plaša mēroga mērķtiecīgas programmas, kas saistītas ar modernizāciju Krievijas Federācijas transporta sistēma, infrastruktūras attīstība Krievijas Federācijas veidojošajās vienībās, kas atrodas Tālajos Austrumos, Krievijas dienvidos un citos reģionos, kur nepieciešami ieguldījumi ceļu nozarē.
Krievijas Federācijas valsts vara iepriekš izveidoja budžeta finanšu fondus, kuru kompetencē bija finansēt dažādu uzdevumu attīstību - vides aizsardzību, muitas sistēmas attīstību un derīgo izrakteņu pārvaldību. Tagad ir atcelta lielākā daļa attiecīgā veida struktūru. Lielākā budžeta līdzekļu pilnvaru daļa ir sadalīta starp pašreizējām varas iestādēm. Savukārt Krievijas Federācijā šobrīd darbojas vairāki lieli papildu budžeta līdzekļi. Būs noderīgi sīkāk apsvērt to specifiku.
Krievijas Federācijas ārpusbudžeta fondi
Tātad, mēs iepriekš atzīmējām, ka mērķtiecīgi budžeta līdzekļi galvenokārt ir vēsturiskas organizācijas. Tagad Krievijā ir ļoti maz liela šāda veida iestāžu. Bet Krievijas Federācijas publisko finanšu sistēmā liela mēroga ārpusbudžeta organizācijas ir ļoti aktīvas. Pirmkārt, mēs runājam par tādām struktūrām kā PFR, FSS un FFOMS. Kāda ir viņu specifika?
FIU
Krievijas Pensiju fonds jeb PFR ir lielākā papildu budžeta struktūra, kuras kompetencē ir valsts pensiju sistēmas pārvaldība. FIU veic šādas galvenās funkcijas:
- pensiju piešķiršana pilsoņiem un viņu savlaicīgu izmaksu nodrošināšana;
- naudas uzskaites organizēšana pensiju apdrošināšanas ietvaros;
- sociālo pabalstu nodošana dažādām pilsoņu kategorijām;
- pilsoņu personificēta reģistrācija;
- mijiedarbība ar apdrošināšanas programmu dalībniekiem, darba devējiem;
- iemaksu parādu piedziņa;
- maternitātes kapitāla apmaksas sertifikātu izsniegšana pilsoņiem;
- nodrošinot attiecīgo līdzekļu pārskaitījumu;
- pensiju valsts līdzfinansējuma īstenošana;
- no sociālās un medicīniskās apdrošināšanas sistēmas dalībniekiem saņemto līdzekļu pārvaldīšana;
- sociālā atbalsta pasākumu īstenošana, kas noteikti ar Krievijas Federācijas tiesību aktiem.
FSS
Otrs lielākais Krievijas Federācijas ārpusbudžeta fonds - FSS - nodarbojas ar:
- pilsoņu apdrošināšanas programmu īstenošana;
- slimības atvaļinājuma apmaksa strādājošajiem;
- pabalstu nodošana par grūtniecību un bērna kopšanu;
- līdzekļu pārskaitījums ar dzimšanas apliecības;
- likumā noteikto sociālo programmu īstenošana.
FFOMS
Otra lielākā fonda - FFOMS - galvenās funkcijas ir šādas:
- pārvaldīt teritoriālās apdrošināšanas fondu darbības dažādās valsts programmās;
- līdzekļu piešķiršana ar veselības apdrošināšanas sistēmu saistītu mērķprogrammu īstenošanai;
- kontrole pār efektīvu līdzekļu izlietojumu attiecīgo programmu ietvaros.
Budžeta līdzekļu izredzes Krievijā
Cik daudzsološs ir nākotnē veidot Krievijas Federācijas budžeta finanšu līdzekļus? Lai atbildētu uz šo jautājumu, ir jēga sīkāk izpētīt faktus no attiecīgo organizāciju attīstības vēstures Krievijā.
Pirmo reizi attiecīgo organizāciju statuss tika nostiprināts Krievijas Federācijas tiesību aktos par budžetu, kā mēs atzīmējām iepriekš, 90. gadu vidū. Tajā pašā laikā tika izveidoti gan federālā budžeta fondi, gan reģionālie. Pakāpeniski abu funkcijas sāka pārcelties uz dažādu nodaļu līmeni. Tas bija saistīts ar faktu, ka prioritāšu noteikšana dažādu sociālekonomisko problēmu risināšanā tika nodota attiecīgo struktūru ekskluzīvā kompetencē. Tā rezultātā bija nepieciešams pārdalīt pilnvaras dažādu projektu finansēšanas ziņā.
Tādējādi Krievijas Federācijas budžeta līdzekļi lielākoties departamentiem nodeva funkcijas, kas saistītas ar valsts finanšu ieguldījumu. Pēc daudzu ekspertu domām, līdzekļu izlietojuma efektivitāte no tā, ka pilnvaras tos izmantot tika nodota valdības aģentūrām, pārāk nepalielinājās - jūs varētu atstāt tos attiecīgo līdzekļu līmenī. Turklāt, risinot dažādas sociālekonomiskās problēmas, sāka novērot ievērojamas grūtības budžeta izmantošanā.
Tātad valsts finanses, kas radušās no noteiktiem nodokļiem un nodevām, ne vienmēr tika efektīvi sadalītas reģionālie budžeti. Turklāt aģentūras, kas sāka pildīt budžeta līdzekļu funkcijas, bieži vien ne pārāk efektīvi veica ieguldījumus jomās, kas tieši noteica lielāko nozaru attīstības perspektīvas. Tādējādi 2000. gada sākumā eksperti izpētes darbību nepietiekamo finansējumu attiecina uz visnozīmīgākajām problēmām, kā rezultātā ir ievērojami samazinājies naftas rezervju pieauguma temps, kā arī budžeta ieņēmumi. Bija diskusijas par nepieciešamību atjaunot it īpaši fondu, kas atbildīgs par derīgo izrakteņu pavairošanu. Bet raksturīgās funkcijas turpināja pildīt valdības departamenti.
Lai labāk izprastu tādu institūciju darba specifiku kā valsts budžeta fondi, būs lietderīgi apsvērt dažu no tām iezīmes. Starp slavenākajām un nozīmīgākajām attiecīgā veida organizācijām, kas iepriekš darbojās Krievijas Federācijas budžeta sistēmā federālā līmenī, ir pats fonds ar kompetenci attīstīt derīgos izrakteņus.
Vēsturiskā pieredze: fonds derīgo izrakteņu bāzes attīstībai
Attiecīgā organizācija tika izveidota 1997. gada augustā saskaņā ar likumu par Krievijas Federācijas federālo budžetu. Atbilstošā fonda līdzekļiem vajadzēja būt iztērētiem, lai atrisinātu problēmas, kas saistītas ar valsts derīgo izrakteņu bāzes nepieciešamā līmeņa uzturēšanu, ieskaitot derīgo izrakteņu ģeoloģisko izpēti. Apskatāmā organizācija tika finansēta, izmantojot īpašas iemaksas Krievijas Federācijas federālajā budžetā, kuras veica zemes dzīļu izmantošanas subjekti - visbiežāk kalnrūpniecības uzņēmumi, kas tika izpētīti ar valsts finansējumu.
Fonda izveidošanu, kā arī fonda līdzekļu sadali regulēja atsevišķi federālie likumi. Bija paredzēts attiecīgais valsts kapitāls. Viņu nevarēja atsavināt, izmantot komerciālos nolūkos. Tās sadalei vajadzēja notikt saskaņā ar prioritātēm, kas noteiktas Krievijas Federācijas budžeta tiesību aktu līmenī. Fonda turēto līdzekļu uzskaiti veica federālā kase. Šo attiecīgās struktūras darbības jomu regulēja atsevišķi Krievijas Federācijas Finanšu ministrijas normatīvie akti. Operācijas ar fonda kapitālu bija jāveic tikai ar Valsts kases un Krievijas Federācijas Centrālās bankas starpniecību.
Tie fonda līdzekļi, kuri pārskata gadā netika izmaksāti saskaņā ar plānu, vēlāk tika ieskaitīti organizācijas ienākumos, veidojot valsts kapitālu fonda pārvaldībā nākamajā gadā. Šo līdzekļu apjoma sadali veica Krievijas Federācijas Dabas resursu ministrija, saskaņojot ar Krievijas Ekonomikas ministriju. Turklāt Dabas resursu ministrijai bija tiesības pārvaldīt fonda līdzekļus - Krievijas Federācijas Finanšu ministrijas apstiprinātajās robežās. Kas, savukārt, bija galvenais kontroles objekts attiecībā uz attiecīgā fonda turētajiem valsts kapitāla izdevumiem.
Vēsturiskā pieredze: reģionālie fondi
Pieredze budžeta līdzekļu izveidē ir bijusi Krievijas Federācijas reģionos. Jo īpaši Maskavā.
Tātad 2000. gadu sākumā Krievijas galvaspilsētas varas iestādes izveidoja līdzekļus teritoriju attīstībai. To specifika bija tāda, ka attiecīgo struktūru īpašumā esošie līdzekļi jāiztērē saskaņā ar tāmēm, aprēķiniem un līgumiem. Tajā pašā laikā budžeta izpildes gaitā nepieciešamās korekcijas varētu tikt noteiktas galvenajā ienākumu un izdevumu tāmē - piedaloties iestādes galvenajam vadītājam. Tas varētu būt saistīts ar pilsētas varas noteikto budžeta finansēšanas prioritāšu maiņu.
Galvenais vadītājs, kā arī citas pilnvarotas struktūras kontrolēja, vai tāme ir pareizi izpildīta. Tāpat kā iepriekš apskatītā federālā fonda gadījumā, naudas līdzekļi attiecīgajās lielpilsētu organizācijās, kas palikuši pēc pēdējā finanšu gada, varētu tikt pārnesti uz nākamo.
Tādējādi pieredze par valsts finanšu pārvaldīšanas pilnvaru nodošanu Krievijas Federācijā bija pieejama gan federālā valdības līmenī, gan reģionālā līmenī. Bet tādā vai citādā veidā tagad valsts budžeta līdzekļu sistēmai ir daudz mazāka loma nekā iepriekšējos vēsturiskos periodos.Lai gan, pēc daudzu analītiķu domām, kapitāla pārvaldības efektivitāte attiecīgajos fondos nekādā ziņā nevar būt zemāka par to, kas raksturo to departamentu darbību, kuru jurisdikcijā šīs problēmas tiek risinātas tagad. Ir pilnīgi iespējams deleģēt konkrētas valsts finanšu pārvaldības un sadales funkcijas attiecīgajiem fondiem, kas tiek parādīti plašākā spektrā nekā pašreizējā Krievijas budžeta sistēmas attīstības stadijā nākotnē.
Kopsavilkums
Tātad, mēs pārbaudījām, ko dara valsts budžets, ārpusbudžeta fondi. Pirmā tipa iestādes risina problēmas, kas saistītas ar to teritoriju attīstību, kuras finansējuma ziņā var attiecināt uz vislielākajām un nozīmīgākajām valsts sociālekonomiskajā attīstībā, piemēram, ceļu būve.
Budžeta līdzekļu izveidošana valsts kapitāla sadalei var būt daudzsološāka gadījumos, kad nav nepieciešams pastiprināt kontroli pār attiecīgo organizāciju darbību - šo fondu veikto finanšu darījumu regulējuma caurskatāmības un pieejamības dēļ.
Savukārt ārpusbudžeta iestādēs skaidrās naudas darījumi var būt mazāk caurspīdīgi un kontrolēti, taču pat ar stingrāku valsts regulējumu kapitāla attīstības efektivitāte un sociālekonomisko problēmu risināšanas efektivitāte attiecīgajos fondos parasti nemazinās.
Budžeta līdzekļu veidošana Krievijas Federācijā tika veikta galvenokārt 90. gados - tas ir, Krievijas publisko finanšu pārvaldības sistēmas attīstības sākumposmā. Pakāpeniski šo institūciju funkcijas galvenokārt tika nodotas esošo iestāžu līmenī. Savukārt Krievijas Federācijā šobrīd darbojas lieli papildu budžeta līdzekļi, kas risina vissvarīgākās sociālekonomiskās problēmas.
