Struktura polityczna współczesnych państw zbudowana jest w ramach dwóch głównych modeli - jednolitego i federalnego. Jaka jest specyfika każdego z nich? Jak powstał system administracji publicznej w Federacji Rosyjskiej? Dlaczego doświadczenia związane z budowaniem modelu federalnego różnią się drastycznie w różnych krajach?
Federacja jako forma struktury państwa
Co to jest stan federalny? Wdraża zasady federalizmu, które z góry określają szereg różnic między systemem zarządzania politycznego, który rozwinął się w tym kraju, a modelem jednolitym. Jakie są te zasady? Na podstawie jakich znaków federalny model rządu różni się znacznie od jednolitości? Spróbujmy zbudować uzasadnienie, podkreślając wspólne punkty dla modeli federalnych i jednolitych oraz specyficzne cechy charakterystyczne dla każdego z nich.
Federacja i stan jednolity: czy jest duża różnica?
Powszechnie uważa się, że państwo unitarne i federalne są dwoma biegunowymi modelami politycznymi, które są zasadniczo różne, prawie antagonistyczne. To nie do końca prawda. Faktem jest, że jedną z cech charakterystycznych, jak się wydaje, tylko dla państwa federalnego - podział administracyjny na niezależne jednostki polityczne - obserwuje się w krajach tradycyjnie uważanych za jednolite. Na przykład we Francji i Japonii istnieją odpowiednio departamenty i prefektury, które według niektórych ekspertów mają prawie większą niezależność polityczną niż na przykład podmioty Federacji Rosyjskiej.
W czystej formie jednolitych (bez podziału na terytoria administracyjne) państw jest teraz niewiele. Tak czy inaczej, pewna lokalizacja polityczna na poziomie prowincji, prefektur, gmin jest obecna w większości krajów unitarnych. I w tym raczej ich podobieństwo do federalnych.
Naśladowanie federacji?
Tak więc struktura struktury politycznej kraju nie może być uważana za czynnik jednoznacznego przypisania go do jakiegokolwiek konkretnego modelu. Co więcej, istnieje radykalny punkt widzenia, zgodnie z którym większość stanów, które uważają się za federalne, w rzeczywistości tworzą jedynie przynależność do krajów, których system państwowy ma klasyczne cechy federacji (rozważymy je później). Odbywa się to w celach politycznych. Jednym z najbardziej udanych krajów związkowych na świecie są Stany Zjednoczone.
Z kolei wiele krajów uważa, że w taki czy inny sposób konieczne jest przystąpienie do modelu amerykańskiego, dzielenie ich terytorium na państwa i rejestrowanie odpowiedniego statusu każdego z nich w konstytucji. W rzeczywistości odpowiednie jednostki polityczne pozostają bardzo zależne od centrum.
Jednocześnie, jeśli weźmiemy klasyczne oznaki federalizmu, zobaczymy, że państwo, zbudowane w ramach odpowiedniego modelu, będzie się bardzo różnić od jednolitego. Oznacza to, że różnica między dwoma rozważanymi typami z faktyczną (a nie tylko legalną) obecnością w systemie politycznym kraju kluczowych elementów federalizmu będzie znacząca.
Znaki federacji
Jakie są kluczowe cechy kraju związkowego? Podział kraju na jednostki administracyjne, jak powiedzieliśmy powyżej, nie ma znaczenia, nawet jeśli nazywamy je stanami, ale stwierdza w konstytucji, że model państwowy jest federacją.
Jednym z kluczowych znaków odpowiedniej formy struktury kraju jest funkcjonowanie organów rządowych, które nie odpowiadają przed wyższymi strukturami w kluczowych kwestiach rozwojowych.Podmioty kraju związkowego z reguły wyraziły niezależność od stolicy pod względem kluczowych kwestii związanych z rozwojem polityki gospodarczej, społecznej, stanowej i gminnej.
Ponadto faktyczne wypełnienie swobody działania jednostek administracyjnych wchodzących w skład federacji zależy od treści aktów prawnych dotyczących podziału kompetencji między władzami federalnymi a tymi, które działają na szczeblu regionalnym. W systemach politycznych niektórych krajów podmioty mają bardzo dużą niezależność, na przykład państwa w USA. W Ameryce takie zjawisko, jak program federalny (jeśli rozumiemy go jako inicjatywę na dużą skalę wpływającą na interesy wszystkich obywateli), jest dość rzadkie. W Federacji Rosyjskiej nie ma wielu zwyczajowych przepisów obowiązujących w całym kraju, na przykład Kodeks pracy i kodeks cywilny. Zamiast tego w USA istnieją zbiory aktów w ramach jednej gałęzi prawa.
Z kolei pomimo faktu, że Federacja Rosyjska jest państwem federalnym, istnieje wiele przykładów, w których niektóre programy, inicjatywy i priorytety określone na szczeblu federalnym miały być realizowane na poziomie regionów rosyjskich. To z kolei oznaczało pewną odpowiedzialność za działania podmiotów przed centrum. W Rosji obowiązują kodeksy pracy i kodeksy cywilne obowiązujące na terytorium całego kraju.
Kolejnym znakiem federacji jest obecność pełnego cyklu stanowienia prawa na poziomie trzy oddziały rządu - legislacyjne, wykonawcze i sądowe. Oznacza to, że w podmiotach tworzących państwo federalne w większości przypadków istnieje parlament lokalny (struktura legislacyjna), samorząd lokalny (władza wykonawcza), a także Sąd Najwyższy. Inicjatywa ustawodawcza mogą i powinny pochodzić przede wszystkim od regionalnych uczestników procesu politycznego.
Kolejnym najważniejszym znakiem federacji jest istnienie niezależnych, w ograniczonym zakresie, podmiotów odpowiedzialnych przed centrum budżetowym. Jednak kryterium to należy do najbardziej kontrowersyjnych. Faktem jest, że w ramach państw federalnych istnieje bardzo duża liczba krajowych modeli polityki budżetowej i nie jest łatwo sklasyfikować je nawet według niektórych grup.
Weźmy jeszcze raz rosyjski i amerykański system urządzenia tego kraju. Budżety państwowe w Stanach Zjednoczonych w znacznie mniejszym stopniu niż w Federacji Rosyjskiej zależą od dotacji z centrum, ale mają więcej uprawnień do pobierania podatków. Umożliwia to wielu podmiotom Federacji Amerykańskiej tworzenie, na przykład, własnych służb policyjnych, medycznych i innych. Z kolei w Rosji zasada jedności systemu budżetowego jest ustalona na poziomie legislacyjnym. Wiele usług rządowych jest scentralizowanych. W ten sposób eksperci uznają niezależność budżetu za jeden z przejawów federalizmu, ale rodzi to debatę na temat jego roli.
Znaki jednolitego stanu
Po wyszczególnieniu kluczowych cech kraju związkowego rozważamy odpowiednie kryteria dla krajów o jednolitej formie struktury politycznej. Niektóre z nich można wywołać na podstawie logiki wykrywania kontrastów z modelem federalnym. Oznacza to, że w państwach unitarnych z reguły władze regionalne odpowiadają przed większością spraw przed centrum, nie mają pełnego cyklu stanowienia prawa, a polityka budżetowa jako całość jest również określana w stolicy.
Niektórzy eksperci określają brak komponentu politycznego w określaniu granic administracyjnych części kraju jako jeden z typowych znaków jednolitego państwa. Mówiąc wprost, ludność i władze terytoriów, na które podzielone jest państwo, nie dbają o to, gdzie mieszka. Kluczowe normy prawne określające rozwój gospodarki i społeczeństwa przyjmowane są w stolicy - wszędzie będą jednakowo wdrażane.
Granice terytoriów administracyjnych mogą się dość łatwo zmieniać. Z reguły federalny system państwa nie ma takiej elastyczności. Jeśli powiedzmy, że aby Maryland mógł scedować część terytorium Wirginii, muszą przejść przez najbardziej skomplikowane procedury negocjacyjne i zatwierdzające, to kiedy w Rosji Komi-Permyak Okręg Autonomiczny był częścią regionu Perm, mieszkańcy Okręgu Autonomicznego musieli udzielić odpowiedniej zgody - udzielili jej, i mogą również odmówić władzom wyrażenia chęci przeniesienia się na jurysdykcję innego podmiotu federacji.
Jednostki administracyjne i polityczne w państwach unitarnych z reguły nie są uprawnione do zawierania umów z obcymi państwami. Odpowiednie funkcje są wykonywane przez centrum. Z kolei federalna forma państwa często implikuje wystarczającą niezależność podmiotów w działalności polityki zagranicznej.
Terytoria lokalne w ramach państw unitarnych nie są uprawnione do przyjmowania przepisów, które w jakikolwiek sposób ograniczają prawa mieszkańców innych jednostek administracyjnych. Z kolei jeśli na przykład w Stanach Zjednoczonych uchwalone zostanie prawo na szczeblu stanowym, które zabrania używania plastikowych toreb (zostało to w szczególności niedawno przyjęte w Kalifornii), to nie tylko mieszkańcy stanu, ale wszyscy ci, którzy odwiedza dany temat polityczny.
Jednostki administracyjne w obrębie państw unitarnych z reguły nie są uprawnione do wydawania takich przepisów (ale mogą one zostać przyjęte przez centrum w celu późniejszego wdrożenia na określonym terytorium kraju).
Cechy modelu rosyjskiego
Rosja jest państwem federalnym. Jest to zapisane w Konstytucji naszego kraju. Kluczowe cechy charakteryzujące federalną strukturę państwa są na ogół obecne w rosyjskim modelu politycznym. Tak więc w Federacji Rosyjskiej istnieją podmioty, w których może odbywać się pełny cykl stanowienia prawa, działania władz regionalnych mają dość ograniczoną odpowiedzialność przed centrum, każdy podmiot federacji ma własny budżet. Jakie inne cechy charakteryzuje rosyjski model federalizmu? Zacznijmy od najważniejszych faktów historycznych.
Istnieje znacząca ciągłość między zasadami podziału terytorialnego Federacji Rosyjskiej na dzisiejsze podmioty a sowieckim modelem rządów. Regiony, republiki, terytoria, okręgi - wprowadzono to do modelu radzieckiej administracji publicznej. Terytoria najnowocześniejszych podmiotów Federacji Rosyjskiej zostały określone przez władze pod ZSRR.
Z kolei Imperium Rosyjskie było uważane za jedno państwo. Terytorium kraju zostało podzielone na prowincje, ale nie miały oznak wyraźnej niepodległości. Zarządzanie państwem odbywało się centralnie. Dlaczego terytorium Rosji (a także innych republik) zostało podzielone w czasach sowieckich, a względna niezależność (przekształcona w nowoczesny model rosyjskiego federalizmu) została przypisana do każdego przedmiotu? Dlaczego na przykład Białoruś, Ukraina i Kazachstan stały się państwami unitarnymi, a Rosja - federalnymi?
Jest tak wiele punktów widzenia na ten temat. Według jednego z nich podział republik radzieckich na regiony był determinowany czynnikiem ekonomicznym. Te lub te terytoria zostały określone na podstawie lokalizacji istotnych obiektów infrastruktury, a także złóż minerałów, szlaków transportowych, bliskości morza itp.
Kolejnym czynnikiem są czynniki krajowe. Wiele współczesnych rosyjskich republik na terytorium pokrywa się z obszarami zaludnienia narodów tytularnych. W rzeczywistości ten aspekt, jak wierzy wielu badaczy, z góry ustalił fakt, że Rosja jest państwem federalnym, a Kazachstan - państwem jednolitym.W sąsiednim kraju nie powstały historycznie znaczące terytoria, w których narody zwarte przypominające Kazachów (lud tytularny), Rosjan, Uzbeków, Niemców, Ukraińców (posiadających własne państwa) żyły zwarto.
Czynnik krajowy
Zatem model rządzenia w Federacji Rosyjskiej, zgodnie ze wspólnym punktem widzenia, jest w dużej mierze podyktowany faktem, że nasz kraj jest międzynarodowy. Z kolei podział terytoriów, w których żyją głównie Rosjanie, na podmioty - obwody i terytoria - wynika z faktu, że z punktu widzenia organizacji terytorialnej jest to raczej trudne i nie jest wskazane tworzenie pewnej „republiki rosyjskiej” z punktu widzenia kontekstu kulturowego i historycznego. Tak więc Rosja, mając główne cechy państwa federalnego, w dużej mierze stała się następcą radzieckiego modelu struktury politycznej. Przed ZSRR nasz kraj praktycznie nie miał tradycji federalizmu.
Jakie inne cechy rosyjskiego modelu politycznego można zauważyć? Właściwie już pośrednio wyznaczyliśmy jedną z nich. Federacja Rosyjska jest państwem federalnym z różnymi podmiotami. Nasz kraj obejmuje republiki, regiony, terytoria, a także miasta o znaczeniu federalnym. Z kolei podmioty federacji są podzielone na samorządy. Tak więc w Federacji Rosyjskiej istnieje wystarczająco wyraźne podporządkowanie pionowe jednostek terytorialnych w ramach podmiotów federacji. Rozważ to bardziej szczegółowo.
Rosyjski rząd
Powyżej, definiując to, co wyróżnia państwo unitarne i federalne, odnotowaliśmy, że prawie wszystkie kraje świata, w taki czy inny sposób, są podzielone na jednostki administracyjne. Można to powiedzieć w ramach modelu struktura polityczna Federacji Rosyjskiej Zasada ta jest również charakterystyczna dla podmiotów należących do Rosji. Dzięki wystarczająco wyraźnej niezależności republik, terytoriów, regionów i miast o znaczeniu federalnym powstaje w nich jeszcze kilka etapów władzy politycznej.
Jednocześnie niektóre kryteria są charakterystyczne dla odpowiednich systemów struktury administracyjnej, które ustaliliśmy jako charakterystyczne dla krajów unitarnych. Oznacza to, że pomimo faktu, iż Rosja jest niezaprzeczalnie państwem federalnym, jej poddani, zgodnie z niektórymi kryteriami, formowani są zgodnie z jednolitymi zasadami sprawowania władzy politycznej. Co to wyraża?
Regionalna wersja modelu jednolitego
Republiki, terytoria i regiony Federacji Rosyjskiej są podzielone na dwa typy jednostek administracyjnych - dzielnice miejskie i gminy. W tym schemacie występuje dodatkowe podporządkowanie. Powiat miejski obejmuje osady miejskie i wiejskie, które z kolei obejmują miasta, miasteczka, wsie i wsie. Miasta o znaczeniu federalnym obejmują specjalne jednostki administracyjne - terytoria intracity.
Dzielnice, dystrykty, osady i inne jednostki terytorialne wchodzące w skład podmiotów Federacji Rosyjskiej w dużej mierze charakteryzują się tymi samymi cechami, co struktury polityczne w państwach unitarnych. Oznacza to, że na odpowiednim poziomie w trzech oddziałach nie ma władz, nie ma uprawnień do zawierania traktatów międzynarodowych, istnieje odpowiedzialność wobec centrum (stolicy podmiotu federacji) w działalności gospodarczej i politycznej.
Co jest bardziej skuteczne - państwo unitarne lub federalne?
Porównaliśmy stan jednolity i prawny według szeregu kluczowych kryteriów. Czy można jednoznacznie ocenić którykolwiek z tych dwóch modeli struktury kraju jako bardziej skuteczny? Prawdopodobnie nie. Głównie dlatego, że czynnik historycznego rozwoju kraju odgrywa kluczową rolę. Możliwe, że państwo federalne nie jest odpowiednie dla danego narodu.
Kraje różnią się bardzo kulturą polityczną i tradycjami samorządu.Zorganizowanie federacji może być trudne z powodu braku podstaw do podziału terytorium na podmioty o wyraźnej niezależności. Jeśli mówimy na przykład o Stanach Zjednoczonych, to przypominamy, że stan ten powstał z powodu połączenia początkowo niezależnych stanów, to znaczy z powodu trendów dośrodkowych. W scenariuszu amerykańskim mówimy o wyjątkowym przypadku konsolidacji politycznej.
W modelu radzieckim, jeśli trzymasz się wspólnej wersji, podział republik na dodatkowe podmioty był podyktowany względami ekonomicznymi. Z kolei ziemie w Niemczech w dużej mierze pokrywają się z historycznymi terytoriami, które uczestniczyły w zjednoczeniu w państwo, którego wyniki zostały ustalone przez Bismarcka w latach 70. XIX wieku.
Tak więc utworzenie federacji musi być określone w kontekście politycznym, społecznym lub gospodarczym. Tylko w tym przypadku istnieje szansa na zbudowanie skutecznego federalnego stanu prawnego, a nie pojawienie się udanego kopiowania modelu obcego. Wcale nie jest konieczne, aby odpowiednia koncepcja była zgodna z państwem, które w kontekście historycznym funkcjonowało według jednolitych zasad.
